一、節(jié)能減排取得積極成效

　　加強節(jié)能減排工作，是推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的必由之路，是貫徹落實科學發(fā)展觀，建設生態(tài)文明和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措。在快速增長的能源消耗、過高的能源對外依存度以及越來越嚴重的環(huán)境污染等問題背景下，國家對節(jié)能減排工作高度重視，出臺一系列政策措施，強力推進節(jié)能減排工作，取得積極成效。“十一五”期間，國家將單位GDP能耗強度、二氧化硫、化學需氧量列為約束性指標;“十二五”期間，增加了氨氮、氮氧化物兩項指標;2014年國務院印發(fā)了《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，將兩年能耗增量指標分解到各省區(qū)，實行能耗強度和能耗增量“雙控制”。2005～2013年，全國單位GDP能耗累計下降27.5%，為促進經(jīng)濟提質(zhì)增效提供強有力的支撐。

　　內(nèi)蒙古黨委、政府高度重視節(jié)能減排工作，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動科學發(fā)展的重要抓手，按照降低新上項目用能水平，優(yōu)化新增用能配置“擠出一塊”;實現(xiàn)“等量置換”或“減量置換”，淘汰落后產(chǎn)能“騰出一塊”;全力支持節(jié)能技改、余熱余壓利用和能量系統(tǒng)優(yōu)化工程建設，推動萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動計劃，提高用能效率“省出一塊”;支持新能源和可再生能源發(fā)展，努力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)“優(yōu)化一塊”的總體思路，深入推動節(jié)能減排工作，取得了積極成效。“十二五”期間，國家下達內(nèi)蒙古的節(jié)能減排目標是，單位GDP能耗在2010年基礎上下降15%，二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放量在2010年的基礎上分別下降3.8%、6.7%、9.7%和5.8%。經(jīng)過努力，“十二五”前三年，能耗強度累計下降11.8%，完成“十二五”節(jié)能目標的78.2%，化學需氧量、氨氮、二氧化硫分別完成減排任務的93%、64%、72%，氮氧化物較2010年增長4.8%，為內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了重要推動作用。預計2014年全區(qū)單位GDP能耗下降3.9%，將提前一年完成“十二五”節(jié)能目標任務;能源消費總量增速控制在3.5%左右，新增能耗基本達到國家控制范圍。

　　二、節(jié)能減排指標分配存在的突出問題

　　我國節(jié)能減排工作是自上而下，層層分解下達目標任務，這對于各級政府切實履行承諾，落實節(jié)能減排政策措施，完成目標任務，提供了體制保障。國家對節(jié)能指標的分解主要采用基數(shù)法，即“十一五”、“十二五”分別以2005年和2010年各地區(qū)GDP能耗為基數(shù)，上下浮動一定的比例來確定各地區(qū)能耗強度目標任務。對污染物排放目標實行的是總量控制，即在核實總量基數(shù)、確定各地總量控制的基礎上，對總量目標任務進行分解，層層確定消減指標。目前這樣的分配方法存在著“一刀切”的問題，沒有兼顧不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、不同產(chǎn)業(yè)能耗和排放情況，造成節(jié)能減排指標與各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標不一致、與各地發(fā)展階段不協(xié)調(diào)、與各地區(qū)產(chǎn)業(yè)定位所應承擔的節(jié)能減排任務不匹配，尤其不利于西部資源富集地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，進而影響新常態(tài)下全國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)為：

　　(一)沒有充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，分配給西部地區(qū)的總量指標不足，不利于新常態(tài)下國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2015年中央經(jīng)濟工作會議指出：經(jīng)濟新常態(tài)下，要完善區(qū)域政策，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局，促進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。改革開放，特別是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)經(jīng)濟社會取得了長足發(fā)展，但欠發(fā)達的區(qū)情沒有根本改變，與東部沿海地區(qū)相比仍存在很大差距，發(fā)展對于西部地區(qū)更為重要。一方面，西部地區(qū)要縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，需要有更快的發(fā)展速度，更多的能耗和減排指標。另一方面，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，原有能耗和污染物排放總量也較小，在較低總量水平基礎上進一步下降難度較大。目前的節(jié)能減排指標分配方法采用的是“基數(shù)法”，不但沒有考慮到西部地區(qū)由于推行追趕型發(fā)展，必然需要更為寬松的節(jié)能減排空間這一客觀實際，而且也沒有考慮到，與東部發(fā)達地區(qū)相比，因為經(jīng)濟發(fā)展滯后，西部地區(qū)的節(jié)能減排基數(shù)相對較小，如果按相同比例下調(diào)指標數(shù)，留給西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的節(jié)能減排空間將更加狹窄。這將會在一定程度上影響欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，進而嚴重制約國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，2014年全區(qū)生產(chǎn)總值居全國第15位，城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別低于全國平均水平494元和513元，發(fā)展仍是全區(qū)解決一切問題的關鍵。國務院《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》，分解下達了各省區(qū)兩年能源消費增量，確定內(nèi)蒙古能源消費增量1480萬噸標準煤，年均能耗增速3.5%，遠低于“十一五”時期11.7%和“十二五”前三年7%的能耗年均增速。目前，內(nèi)蒙古已提前一年完成“十二五”淘汰落后產(chǎn)能任務，降低節(jié)能減排指標的空間非常小，按照國家要求將能耗增量指標層層分解，多的盟市200多萬噸標準煤，少的30萬噸標準煤，再分到旗縣所剩無幾，能耗指標不足將嚴重制約地方經(jīng)濟發(fā)展。

　　(二)沒有充分考慮不同行業(yè)能耗和排放的差異性，指標分配與各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和產(chǎn)業(yè)定位不相匹配，不利于新常態(tài)下國家的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。

　　我國能源資源生產(chǎn)主要集中在西部，能源資源消費卻集中在東部地區(qū)，能源資源賦存與能源資源消費逆向分布和流動，客觀上造成了能源供需矛盾加劇、運輸緊張、企業(yè)成本負擔增加等許多的問題，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局迫在眉睫。為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，國家出臺了《關于重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導意見》，提出資源加工型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向西部資源富集地區(qū)調(diào)整。但是目前的節(jié)能減排指標分配方法，沒有考慮到西部資源富集地區(qū)重型化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，沒有給予適當?shù)恼邇A斜，不利于西部地區(qū)資源加工型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而會制約國家產(chǎn)業(yè)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。

　　以內(nèi)蒙古為例，從資源特點看，能源資源富集，煤炭勘察估算資源量8080億噸，其中查明儲量3700多億噸，居全國第一位。目前每年煤炭產(chǎn)量約10億噸左右，占全國產(chǎn)量的28%左右。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，煤炭、焦化、化工、建材、鋼鐵、有色、電力七大高耗能行業(yè)在工業(yè)增加值結(jié)構(gòu)中的比重達70%左右，在工業(yè)能耗結(jié)構(gòu)中的比重高達95%左右。從戰(zhàn)略定位看，《國務院關于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》確定內(nèi)蒙古是國家重要新型化工基地、有色金屬加工基地，目前國家的煤制油、煤制氣等重大戰(zhàn)略示范項目已在內(nèi)蒙古布局建設。自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略也明確提出要把內(nèi)蒙古建設成全國重要的現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地、有色金屬生產(chǎn)加工和現(xiàn)代裝備制造等新型產(chǎn)業(yè)基地。“十三五”期間內(nèi)蒙古擬建設投產(chǎn)的煤制油、煤制氣等重大項目，預計新增能耗約2800萬噸左右標準煤;甲醇、尿素、乙二醇等化工項目新增約1050萬噸左右標煤，僅這兩項合計累計新增能耗3850萬噸標準煤，高于全區(qū)“十二五”前三年新增能耗總量(3775萬噸標準煤)。如果不能基于內(nèi)蒙古重型化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點給予節(jié)能減排差別化政策，將會制約內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略定位的實現(xiàn)。

　　(三)沒有充分考慮各地區(qū)不同的資源稟賦，資源輸出輸入地區(qū)間的指標分配不合理，不利于新常態(tài)下國家清潔能源輸出基地的建設。

　　我國是能源消費大國，“富煤缺氣少油”是我國能源資源分布的突出特點。大力推進煤炭清潔高效利用，是新常態(tài)下保障能源安全、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，國家《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014—2020年)》明確了我國能源發(fā)展的五項戰(zhàn)略任務，其中之一是推進煤炭清潔高效開發(fā)利用。據(jù)了解，歐美發(fā)達國家煤炭集中利用度達到80%以上，世界平均水平為62%，而我國則在45%左右。煤炭集中利用度越高，污染治理難度越低，同時成本也會下降。西部地區(qū)作為資源富集地區(qū)，已經(jīng)在清潔能源輸出方面發(fā)揮了重要作用。但是目前的節(jié)能減排指標分配方法，沒有充分考慮各地區(qū)的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，沒有區(qū)分能源消費過程中一次能源和二次能源消費的占比情況，特別是在能源輸入和輸出地區(qū)間節(jié)能指標分配不合理。作為能源輸入地區(qū)，由于只考核產(chǎn)生于域內(nèi)的一次能源消耗和污染物排放，很少考慮其消費清潔能源隱含的資源環(huán)境成本。作為能源輸出地區(qū)，能源資源豐富，所產(chǎn)能源在滿足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，通過外運或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區(qū)，但是由此產(chǎn)生的能耗和排放大部分計入能源輸出地區(qū)，增加了西部能源輸出地區(qū)的節(jié)能減排壓力，影響了輸出清潔能源的積極性，進而制約國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

　　內(nèi)蒙古是國家重要的能源基地，自治區(qū)“8337”發(fā)展戰(zhàn)略將內(nèi)蒙古確定為保障首都、服務華北、面向全國的清潔能源輸出基地。充分發(fā)揮內(nèi)蒙古煤炭資源富集優(yōu)勢，大力推進化石能源特別是煤炭清潔高效開發(fā)和利用，對于保障我國能源安全和治理大氣污染意義重大。作為能源外送大區(qū)，內(nèi)蒙古為支援全國和兄弟省市的經(jīng)濟社會建設做出了重要貢獻，但目前統(tǒng)計中將外送能源產(chǎn)生的能耗和排放都計入內(nèi)蒙古指標內(nèi)。2013年，內(nèi)蒙古外送洗煤5158萬噸，焦炭1343萬噸，這些二次能源在加工轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的中間損耗近650萬噸標準煤，約占全區(qū)2014～2015年能耗增量目標的44%。全區(qū)外送電量1438億千瓦時，消耗原煤約7300萬噸，折合排放二氧化硫約25萬噸，氮氧化物約25萬噸，分別占全區(qū)二氧化硫排放總量的18.4%和氮氧化物排放總量的18.2%。根據(jù)國家電網(wǎng)公司總體規(guī)劃，到2020年，內(nèi)蒙古境內(nèi)將建成12條特高壓電力外送通道。電力外送規(guī)模將達到1.3億千瓦，年外送電量8300億千瓦時，增加煤炭就地轉(zhuǎn)化約3.8億噸，折合排放二氧化硫約150萬噸，氮氧化物約150萬噸，高于目前全區(qū)全年二氧化碳和氮氧化物排放總量。如果指標分配方法不做出改變，將會進一步加大資源輸出輸入地區(qū)節(jié)能減排責任的不匹配性，嚴重影響內(nèi)蒙古清潔能源的輸出和使用效率。

　　三、完善節(jié)能減排指標分配的幾點建議

　　一是建議國家改革和完善目前按基數(shù)分解節(jié)能指標的辦法，設定差別化的節(jié)能考核指標體系，針對不同行業(yè)制定不同能源消耗標準，按照各地各行業(yè)權(quán)重加權(quán)平均確定各地節(jié)能指標。

　　二是建議合理調(diào)整能源輸出地區(qū)和輸入地區(qū)能耗排放控制目標，增加能源輸出地和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的能耗和排放指標，核減能源輸出地區(qū)外送能源產(chǎn)生的能耗和排放指標。同時，建議將京津冀或受益省份消減的總量指標調(diào)劑給內(nèi)蒙古。

　　三是在總量分配上，建議國家在編制“十三五”規(guī)劃時充分考慮欠發(fā)達地區(qū)的增長潛力、發(fā)展定位、資源稟賦等條件，對于內(nèi)蒙古等以能源重化工為主導產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達地區(qū)，在指標安排上給予適當傾斜，適度增加能源消費和大氣污染物總量指標。

　　四是建議界定國家和地方重大示范項目能耗和減排指標管控范圍，屬國家在地方實施的重大示范項目，其能耗和減排指標由國家統(tǒng)一調(diào)配。

　　五是建議國家加快建設全國統(tǒng)一的跨區(qū)域節(jié)能量和排污權(quán)交易平臺，通過市場化手段解決有關地區(qū)能耗指標和污染物排放指標不足問題。